Introduction et Commentaires.
Par Alfred Kellermann.
A la qualité de la règle de droit s’attachent des enjeux déterminants pour l’attractivité du système juridique et pour la compétitivité économique d’ Haíti. La sécurité juridique, la prévisibilité du droit et la simplification de règles inadaptées ou dépassées sont des attentes régulièrement exprimées par les citoyens et les entreprises en Haiti.
Chaque projet de norme nouvelle doit ainsi être soumis à un examen de nécessité et de proportionnalité aussi circonstancié que possible, au regard de ses effets prévisibles et des exigences de stabilité des situations juridiques. Son élaboration doit en outre être l’occasion d’un réexamen du bien-fondé des règles qu’il est prévu de modifier et de la cohérence d’ensemble de la réglementation correspondante. D’importants progrès ont été accomplis en ce domaine en Haíti. En mai 2012 le Gouvernement Martelly/ Lamothe a fait de la réforme de l’Etat. Modernisation administrative et Décentralisation couvrant une période de cinq ans, s’étendant de l’exercice fiscal 2012/ 2013 à celui de 2016/ 2017vient d’être élaboré. Dans une note interne de l’Office de Management et des ressources humaines (OMRH) l’objective général par le programme est formulé d’après : « doter le pays, dans les meilleurs délais, d’une administration et d’une fonction publique modernes, efficaces, honnêtes, impartiales, au service des citoyens et de l’intérêt général, capable de gagner la confiance des premiers concernés, des fonctionnaires, et de la population, tout en effectuant une mise en œuvre efficace de l’actiongouvernementale … »
Beaucoup d’instituions en Haíti fonctionnent aujourd‘hui avec un cadre légal désuet , souvent datant d’avant 1986. Il y donc un besoin pressant de rénover le cadre légal et institutionnel de beaucoup d’organismes de l’Administration centrale.
Parce que l’OMRH se propose d’accompagner les Services centraux des Ministères dans la rénovation des lois organiques, cette introduction et commentaire on peut considérer commeune référence à la Procédure d’élaboration et d’adoption des textes législatifs et réglementaires par le Pourvoir Exécutif rédigé par l’OMRH.Dans cette procédure l’étude de d’impact et de faisabilité est obligatoire en Haiti : à fournir une évaluation de la réforme envisagée aussi complète , objective et factuelle que possible.
La réalisation d’une étude d’impact à l’appui de chaque projet de loi et des textes réglementaires contribue à une nette amélioration des résultats obtenus dans l’application des lois. D’une part, le pilotage de la production normative doit se perfectionner, de manière à mieux assurer l’application des lois et la mise en œuvre des réformes. L’organisation de chaque département ministériel doit à cet effet être adaptée pour permettre, en relation étroite avec le gouvernement, une programmation des différentes étapes du cheminement des textes identifiés comme prioritaires et un suivi dynamique de ce cheminement. D’autre part, l’intervention de règles de droit nouvelles doit être plus systématiquement subordonnée à l’examen de critères tirés des principes de proportionnalité et de cohérence de l’ordonnancement juridique.
Il est en particulier nécessaire de tirer les conséquences des nouvelles règles de partage de l’ordre du jour parlementaire, en veillant à laisser à l’écart des projets de loi toute disposition à caractère réglementaire. La démarche d’évaluation doit donner lieu dans chaque ministère comme au niveau interministériel à une mutualisation des méthodes et des ressources disponibles. La pratique, en cours d’expérimentation, qui consiste à accompagner la publication d’un décret d’une notice expliquant en des termes accessibles à la généralité des citoyens, l’objet et la portée du texte ainsi que ses conditions d’entrée en vigueur, a fait ses preuves. Elle doit être généralisée à l’ensemble des décrets réglementaires.
Disciplines à Suivre dans l’élaboration de Projets de Réglementation
Respect du partage entre les domaines de la loi et du règlement. L’élaboration de l’étude d’impact d’un projet de loi doit être l’occasion d’accorder une attention particulière au respect du partage entre les domaines respectifs de la loi et du règlement opéré.
L’analyse de la nécessité, de la proportionnalité et des effets prévisibles des règles de droit nouvelles est une méthode à laquelle l’administration doit s’attacher dans l’élaboration de toute norme législative ou réglementaire. Chaque département ministériel a la responsabilité de développer dans son champ de compétence les ressources utiles à ces travaux.
Consolidation des projets de texte législatif et réglementaire. Seule est de nature à garantir la correcte rédaction d’un projet de texte modificatif et à prévenir les risques de malfaçon la pratique consistant pour le rédacteur à élaborer conjointement ce projet et la version du ou des textes modifiés en résultant. Dans l’hypothèse où un projet de texte modifie un texte existant, son élaboration doit donner lieu à la mise au point d’un document faisant apparaître les dispositions qu’il s’agit de réformer dans leur version résultant du projet, sous la forme de modifications apparentes.
Composition des dossiers pour le secrétariat général du Gouvernement. Sous peine de report de l’instruction, les dossiers des projets de décret soumis à l’examen du Gouvernement en vue de leur publication doivent comprendre : ― une fiche recensant l’ensemble des consultations obligatoires et mentionnant la date à laquelle il y a été ou sera procédé, à laquelle sont joints les avis rendus; ― une fiche exposant le raisonnement tenu quant à la nécessité de mesures transitoires et leurs modalités ; ― pour les projets de décret modifiant les textes en vigueur, la version consolidée du texte modifié en faisant apparaître les modifications en corrections apparentes.
Production d’une notice explicative à l’appui des décrets réglementaires. Une notice n’est ni un support de communication ni un commentaire juridique : sa seule vocation est de donner une information fiable et accessible sur la nature et la portée des mesures susceptibles d’intéresser directement les destinataires des textes. La notice doit éclairer ses destinataires sur la portée du texte. Il est préconisé de la concevoir comme un document court (une demi-page). La rubrique « Notice » doit être rédigée dans une langue d’usage courant. Elle doit être compréhensible pour un public qui, tout en prêtant intérêt à la réforme, n’est pas nécessairement par avance averti de ses tenants et aboutissants.
Tenant compte de tous les remarques et suggestionsmentionnés dans cette Introduction etCommentaire, il sera recommandable pour fixer de lignes directives en Haiti, dans un Décret ou Loi Organique, contenant des principes à garder dans la phase de rédaction d’un texte legislatif.
Projet de Decret ou de Loi Organique Considérant qu’une consultation pré-législative est recommandable considérant que c’est nécessaire et obligatoire de tenir compte d’une étude et analyse de l’impact de la proposition législative relative à sa conséquence financière ou administrative pour Haiti; Considérant qu’il convient d’arrêter des lignes directives fixant les critères d’appréciation de la qualité rédactionnelle de la législation haïtienne: Considérant que les lignes directives ne sont ni obligatoires, ni exhaustives, et que leur but est de rendre la législation haïtienne aussi clair, simple, concise et compréhensible que possible; Considérant que ces lignes directrices sont destinées à servir de référence dans toutes les commissions et groupes de travail qui participent à la procédure d’élaboration des textes législatives; que le gouvernement de Haiti est invité à utiliser ces lignes directives afin de formuler des suggestions d’ordre rédactionnel, Decrete: L’objectif général de rendre la législation haïtienne plus accessible devrait être poursuivi, non seulement par un recours systématique à la codification, mais également par l’utilisation des lignes directives suivantes entant que critères d’appréciation des textes législatifs. 1) La formulation de l’acte devrait être claire, simple, concise et sans ambiguïtés; ainsi, l’emploi abusive d’abréviations, ou de phrases trop longues devrait être évité. La simplification législative repose sur une application rigoureuse des principes de nécessité et de proportionnalité. 2) Ces efforts consistent à la simplification, la codification, la refonte et la consolidation des textes législatifs, et l’abrogation des dispositions obsolètes.
Afin d’améliorer la lisibilité du texte législative d’une part une réduction du volume des textes est nécessaire, d’autre part une importante simplification de la législation existante par remplaçantes dispositions trop complexes. 2) Les références imprécises à d’autres textes devraient être évitées, de même que de trop nombreuses références croisées qui rendent le texte difficile à comprendre.
Les textes à rédiger doivent être conformes aux règles de la législative et textes normatifs de base (Constitution, conventions internationales, Décret du 17 mai 2005 portant l’organisation centrale de l’Etat). 3) Les différentes dispositions de l’acte devraient être cohérentes entre elles; en particulier, le même terme devrait être utilisé pour exprimer un même concept. Le vocabulaire juridique et administratif de Haiti devrait être respecté. 4) Les droits et obligations de ceux, auxquels l’acte s’appliquera devraient être définis d’une façon claire. 5) L’acte devrait être établi selon la structure type (chapitres, sections, articles, paragraphes). 6) Le préambule devrait justifier le dispositive dans des termes simples dans un exposé des motifs. 7) Les dispositions qui n’ont pas un caractère normatif (souhaits, déclarations politiques) devraient être évitées. 8) Les incohérences avec des actes existants devraient être évitées, de même que les répétitions inutiles de ces derniers. Toute modification, prorogation ou abrogation d’un acte devrait être clairement exprimée. 9) Un acte qui modifie un acte antérieur ne devrait pas comporter de dispositions de fond autonomes, mais seulement des dispositions s’intégrant directement dans l’acte à modifier. 10) La date d’entrée en vigueur de l’acte ainsi que les dispositions transitoires, dans le cas où elles s’avéreraient nécessaires, devraient être claires.
Conclusion
Le texte final de ce projet de Décret ou Loi organique doit être conçu et rédigé par ceux qui connaissent la structure de l’intérieur de Haiti. Un accompagnement extérieur peut être fructueux et les expériences de l’Union Européenne dans ce domaine ont une valeur ajoutée. Elaboration d’un projet de politique nationale de renforcement de la qualité des textes juridiques en Haiti est souhaitable. En plus l’élaboration d’un projet de manuel de légistique adapté au contexte haïtien dans un groupe de travail interministériel sera recommendable.
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Rédigé en Haiti par Alfred Kellermann, 15 mai 2017.
